16 Marzo 2016

Le ispezioni dell’Inps dopo il Jobs Act

di Francesca Filla Scarica in PDF

 

Nel settembre del 2015 è entrato in vigore il D.Lgs. n.149/15 attuativo del Jobs Act in tema di razionalizzazione e semplificazione dell’attività ispettiva in materia di lavoro e legislazione sociale, che ha apportato importanti novità alla disciplina dell’ispezione del lavoro.

La più eclatante è stata la creazione di un nuovo ente, l’Ispettorato nazionale del Lavoro, che andrà ad esercitare tutte le funzioni ispettive svolte in precedenza dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, dall’Inps e dall’Inail.

In attesa dell’adozione dei provvedimenti normativi diretti a regolamentare l’attività e l’organizzazione del nuovo Ispettorato, che consentiranno di comprendere meglio la portata della riforma in atto, con il presente contributo si intende fare una panoramica sulle novità introdotte dal D.Lgs. n.149/15 che interesseranno l’esercizio dell’attività ispettiva nel prossimo futuro.

 

La costante necessità di coordinamento dell’attività ispettiva tra Ministero del Lavoro e Istituti di previdenza

La disciplina introdotta dal D.Lgs. n.149/15 trova la sua genesi nella sentita necessità di razionalizzazione l’attività ispettiva semplificandola e ottimizzandone le potenzialità al fine di evitare sovrapposizioni di interventi ispettivi.

Tale intento è sempre stato presente nel nostro ordinamento, tant’è che già l’art.5, L. n.628/61, affidava all’allora Ispettorato del lavoro il compito di regolare e disciplinare l’attività di assistenza e vigilanza esercitata dall’Inps e dall’Inail, al preciso fine di evitare la pluralità di accertamenti, le difformità di trattamento e gli intralci all’attività produttiva. A tal proposito era prevista una preventiva comunicazione degli accertamenti da effettuarsi da parte degli Enti previdenziali.

Anche il D.L. n.463/83, convertito in L. n.638/83, con cui sono stati disciplinati i poteri dei corpi ispettivi degli Istituti di previdenza, ribadiva all’art.3 l’attribuzione di un compito di coordinamento su questi ultimi da parte dell’allora Ispettorato del lavoro, da esercitarsi anche mediante programmazione annuale diretta alla repressione delle evasioni contributive.

Successivamente, l’esigenza di rafforzare una gestione coordinata veniva confermata dal D.Lgs. n.124/04, atto fortemente innovativo in tema di ispezione del lavoro, che, con gli artt.3 e 10, prevedeva forme espresse di coordinamento in capo agli organi ispettivi del Ministero del Lavoro, ai quali, sia a livello centrale che territoriale, veniva attribuito il duplice compito di coordinare l’attività ispettiva e di fornire le direttive volte a razionalizzare l’attività di vigilanza, con l’obiettivo di evitare duplicazione di interventi e uniformarne le modalità di esecuzione.

A tal fine il Legislatore dell’epoca introdusse disposizioni volte alla creazione di una banca dati comune per gestire in modo efficace ed efficiente l’interazione tra tutti i vari organi coinvolti nell’esercizio dei compiti ispettivi e all’adozione di un modello unificato di verbale di rilevazione degli illeciti in materia di lavoro e previdenza e assistenza, avente valenza di fonte di prova relativamente agli elementi di fatto acquisiti e documentati e utilizzabile da altre Amministrazioni interessate per l’adozione dei provvedimenti sanzionatori, amministrativi e civili di competenza.

Durante gli anni, pertanto, in ottemperanza alle disposizioni sopra illustrate, l’attività di vigilanza esercitata dagli Istituti di previdenza è stata molto spesso realizzata attraverso la gestione congiunta della pratiche ispettive con gli organi territoriali del Ministero del Lavoro.

Evidentemente l’esigenza di rafforzare tale esercizio congiunto si è riproposta nel corso degli ultimi tempi, tant’è che la soluzione adottata dal Legislatore con il D.Lgs. n.149/15 è stata quella di costituire ex novo un ente di diritto pubblico per le ispezioni del lavoro, denominato Ispettorato nazionale del lavoro, deputato a sommare tutte le competenze e a svolgere le attività ispettive già esercitate dal Ministero del Lavoro, dall’Inps e dall’Inail.

 

La nuova gestione unitaria dell’attività ispettiva

Sicuramente le disposizioni introdotte dal Jobs Act in tema di ispezione del lavoro sono estremamente innovative.

Per la prima volta viene istituito un Ente autonomo, l’Ispettorato nazionale del lavoro, incaricato istituzionalmente di svolgere, sulla base delle direttive ministeriali, ogni attività connessa alla vigilanza in materia di lavoro e legislazione sociale con il superamento delle competenze precedentemente distribuite fra più Amministrazioni.

Tra i compiti attribuiti al nuovo Ente dall’art.2 del D.Lgs. citato figurano, infatti, l’esercizio e il coordinamento su tutto il territorio nazionale dell’attività ispettiva, compresa quella già prevista dal D.Lgs. n.81/08 in tema di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro, l’emanazione di circolari interpretative in materia ispettiva e sanzionatoria e di direttive per il personale ispettivo, la proposta e il monitoraggio degli obiettivi di quantità e qualità dell’ispezione, la formazione di tutto il personale ispettivo, compreso quello appartenente agli Istituti.

A tali attribuzioni si aggiungono i compiti, previsti dall’art.8, D.Lgs. n.124/04, in tema di prevenzione e promozione presso Enti, datori di lavoro e associazioni su questioni di ordine generale riguardanti la normativa lavoristica e previdenziale e le relative novità, nonché di informazione in merito alle modalità per una corretta applicazione della suddetta normativa e l’attività di intelligence per la mappatura dei rischi e l’orientamento dell’attività ispettiva.

Infine, è previsto il permanere del coordinamento con i servizi ispettivi delle aziende sanitarie locali e di protezione ambientale in materia di sicurezza e prevenzione sui luoghi di lavoro, con il fine di escludere sovrapposizioni d’interventi.

Il nuovo Ispettorato sarà organizzato con appositi decreti regolamentari, che dovranno disciplinare la dislocazione degli uffici sul territorio, e sarà dotato di un direttore, un consiglio di amministrazione e di un collegio dei revisori.

Dalla data indicata dai citati decreti le sedi territoriali dell’Ispettorato assumeranno i compiti attualmente svolti dalle Direzioni interregionali e territoriali del lavoro nonché il relativo personale che transiterà di diritto.

Presso la sede centrale dell’Ente verrà istituito il Comando carabinieri per la tutela del lavoro e, presso lE sedi territoriali, opereranno gli appositi nuclei dipendenti funzionalmente dal dirigente dell’Ispettorato e gerarchicamente dal comandante del nucleo stesso.

Ad oggi, tuttavia, siamo in attesa dell’adozione di tutti i decreti attuativi, per cui non siamo ancora in grado di conoscere nel dettaglio lo statuto e il regolamento di organizzazione del nuovo Ente, che ne potranno chiarire meglio il funzionamento.

 

Poteri e compiti degli ispettori del lavoro, dell’Inps e dell’Inail

Per rendere possibile l’esercizio unificato dell’attività di vigilanza, il Legislatore ha dovuto espressamente disciplinare, all’art.7, D.Lgs. n.149/15, i poteri e le modalità di gestione del personale ispettivo appartenente agli Istituti di previdenza, che, fino ad ora, erano titolari di autonome competenze in materia di vigilanza.

In particolare, l’art.1 prevede espressamente che, al fine di assicurare l’omogeneità operativa di tutto il personale che si occupa di vigilanza in materia di lavoro, ai funzionari ispettivi dell’Inps e dell’Inail vengano attribuiti i poteri ispettivi già assegnati al personale ispettivo del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, ivi compresa la qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria.

Per capire bene il significato della norma occorre partire dalle competenze sinora possedute dagli ispettori degli Enti previdenziali.

La disciplina di riferimento si trova nell’art.3, D.L. n.463/83, convertito in L. n.638/83, il quale riconosce a questi ultimi il potere di accesso ai luoghi di lavoro per l’esame di tutta la documentazione avente pertinenza diretta e indiretta con l’assolvimento di obblighi contributivi e l’erogazione di prestazioni e quello di assumere dichiarazioni e notizie da parte dei lavoratori, dei datori di lavoro e delle rappresentanze sindacali sempre inerenti i rapporti di lavoro e il rapporto assicurativo con l’Istituto di previdenza.

Gli ispettori previdenziali hanno inoltre il preciso obbligo di qualificarsi come tali e di controfirmare la documentazione esaminata.

Ulteriori disposizioni in materia si ritrovano nel D.Lgs. n.124/04, il quale, all’art.8, co.5, attribuisce anche agli Enti previdenziali, mediante il proprio personale ispettivo, la possibilità di esercitare sia attività di prevenzione e promozione, presso i datori di lavoro, su questioni di ordine generale riguardanti la normativa lavoristica e previdenziale e le relative novità, sia attività di informazione in merito alle modalità per una corretta applicazione della suddetta normativa, da fornirsi nel corso dell’attività di vigilanza, a patto che non emergano ipotesi di illecito penale o amministrativo.

Lo stesso decreto, all’art.13, attribuisce al personale in esame, per le inadempienze da esso rilevate in materia previdenziale e contributiva, il potere di diffida ed estende le disposizioni in tema di verbalizzazione unica.

Al contempo, esclude espressamente la qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria, con ciò precludendo agli ispettori previdenziali tutta l’attività di accertamento prevista dal codice di procedura penale, e non prevede la competenza in materia di conciliazione monocratica e diffida accertativa, due strumenti tipici degli ispettori del lavoro introdotti per la prima volta nel nostro ordinamento dal D.Lgs. n.124/04, con il preciso compito di consentire l’estinzione dell’ispezione in maniera agevolata con l’utilizzo di strumenti alternativi alla contestazione dell’illecito amministrativo.

Altro potere sinora precluso e riservato agli ispettori del lavoro è quello di adozione del provvedimento di sospensione dell’attività imprenditoriale di cui all’art.14, D.Lgs. n.81/08, che si sostanzia in un ordine di interruzione dell’attività dell’azienda ispezionata nel caso di impiego di personale “in nero” in misura pari o superiore al 20% del totale dei lavoratori presenti sul luogo di lavoro.

In tali ipotesi gli ispettori dell’Inps, sino ad ora, erano tenuti ad informare tempestivamente la locale DTL mediante inoltro di copia del verbale di primo accesso per l’adozione da parte di quest’ultima dei provvedimenti di competenza.

Competenza piena, al contrario è stata riconosciuta al personale suddetto in materia di adozione della maxisanzione per il lavoro irregolare disciplinata compiutamente nella nuova formula dall’art.4 del Collegato Lavoro e dalle successive modifiche.

Attualmente, quindi, in attesa che l’Ispettorato nazionale del lavoro divenga pienamente operativo, gli ispettori dell’Inps continuano ad esercitare la loro attività nell’ambito delle tutela assicurativa e previdenziale con le competenze e le preclusioni sopra illustrate.

In particolare tale l’attività si sostanzia nel controllo del regolare adempimento all’obbligo contributivo previsto da specifiche norme di legge nell’ambito del lavoro subordinato, di quello autonomo, della Gestione Separata, dell’agricoltura e del lavoro dello spettacolo e dello sport, al fine di reprimere l’occupazione irregolare, l’omissione e l’evasione contributiva e l’erogazione di prestazioni indebite da parte dell’Istituto.

Tuttavia le disposizioni introdotte dal D.Lgs. n.149/15 prevedono per gli ispettori dell’Inps, nel prossimo futuro, un sensibile ampliamento delle proprie competenze.

Infatti, con l’intento di dare omogeneità operativa a tutto il personale che esplica compiti ispettivi in materia lavoristica, previdenziale e assicurativa, agli ispettori degli Enti previdenziali sono attribuiti gli stessi poteri attualmente esercitati dagli ispettori del Ministero del lavoro, compresa la qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria.

In particolare tale ultima previsione comporta che, nei limiti dell’attività di servizio e in relazione alle attribuzioni previste dalla normativa in vigore, il personale ispettivo è tenuto ad osservare le disposizioni di cui agli artt.55 ss. c.p.c..

Per cui deve prendere notizia dei reati, ricercarne gli autori, evitare che possano verificarsi ulteriori conseguenze, compiere ogni atto necessario ad assicurare le fonti di prova e a raccogliere quanto utile per applicare la legge penale, compreso l’obbligo di procedere, nel caso in cui venga accertato un illecito penale, alla trasmissione della notizia di reato all’autorità giudiziaria.

Inoltre, l’organo di polizia giudiziaria è sempre tenuto a compiere tutti gli atti d’indagine che il pubblico ministero può espressamente assegnargli ai sensi dell’art.59 c.p.c..

Fino ad oggi, invece, i soggetti non muniti della qualifica di ispettore del lavoro, e cioè tutti gli ispettori degli Enti previdenziali, erano tenuti esclusivamente ad effettuare, per il tramite dell’ufficio di appartenenza, denuncia all’Autorità giudiziaria ai sensi dell’art.331 c.p.p..

Accanto a questa nuova importante funzione se ne aggiungeranno altre, tra cui tutte quelle previste dall’art.7, D.Lgs. n.124/04, che elenca nello specifico i compiti del personale ispettivo del Ministero del Lavoro, tra i quali figurano: la vigilanza sull’esecuzione di tutte le leggi in materia di livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali e di tutela dei rapporti di lavoro e legislazione sociale, per qualsiasi tipo di attività lavorativa a prescindere dallo schema contrattuale utilizzato, che può essere tipico o atipico; la vigilanza sulla corretta applicazione dei contratti e accordi collettivi di lavoro; la consulenza in merito alle leggi sulla cui applicazione il personale ispettivo è tenuto a vigilare; la vigilanza sul funzionamento delle attività previdenziali e assistenziali a favore dei prestatori d’opera compiute da associazioni professionali e altri enti pubblici e da privati.

Inoltre gli ispettori degli Istituti previdenziali potranno adottare tutti gli atti di competenza degli ispettori del lavoro, tra i quali si annoverano le già citate diffida accertativa e sospensione dell’attività imprenditoriale.

Si tratta, ovviamente di nuove competenze per le quali dovrà essere realizzata a cura dell’Ispettorato la necessaria formazione al personale interessato.

Circa la decorrenza delle nuove attribuzioni, l’Inps, con messaggio n.5970/15, ha ritenuto necessario precisare che, nonostante il decreto legislativo in esame sia entrato in vigore il 24 settembre 2015, la stessa sia differibile al momento della piena assunzione dell’operatività da parte dell’Ispettorato nazionale del lavoro.

In particolare, bisognerà attendere l’adozione degli specifici decreti attuativi, che dovranno indicare la data precisa in cui il personale ispettivo già appartenente all’Inps e all’Inail verrà inserito in un apposito ruolo ad esaurimento dei predetti istituti, sempreché lo stesso non decida di optare per mantenere l’inquadramento del corrispondente profilo amministrativo dell’Ente di appartenenza, con perdita della qualifica ispettiva.

Sempre con i medesimi decreti dovranno essere individuate forme specifiche di coordinamento tra l’Ispettorato e i servizi ispettivi di Inps e Inail, con le quali si dovrà prevedere in capo all’Ispettorato il potere di gestire in via operativa, con disposizioni e direttive comuni, l’attività ispettiva e di provvedere alla programmazione della stessa tenendo conto degli accertamenti tecnici richiesti dal Ministero del Lavoro e dagli Istituti di previdenza in relazione alle loro specifiche esigenze istituzionali.

Pertanto, allo stato attuale, in attesa dell’adozione dei citati decreti attuativi, la funzione ispettiva dell’Inps continua ad essere esercitata nei limiti delle attribuzioni e dei poteri fino ad ora riconosciuti dalle norme ai funzionari ispettivi degli Enti previdenziali.

In un prossimo futuro, al contrario, l’unico Ente deputato per legge all’esercizio e al coordinamento dell’attività di vigilanza in materia di lavoro, legislazione sociale, previdenza, assistenza e assicurazioni obbligatorie, sarà l’Ispettorato nazionale del lavoro.

A tal proposito, per la realizzazione di una più efficace programmazione e svolgimento dell’attività di vigilanza nonché della difesa in giudizio da parte di quest’ultimo, è bene evidenziare come il Legislatore preveda in capo agli Enti previdenziali e dell’Agenzia della Entrate un obbligo di collaborazione, con la messa a disposizione di tutti i dati e le informazioni utili, anche consentendo l’accesso diretto agli specifici archivi informatici.

Si concretizza, quindi, per espressa previsione legislativa, un nuovo modo di gestire l’attività ispettiva in ambito lavoristico e previdenziale, accentrando tutte le competenze in capo a un unico soggetto gestore della regia e dell’organizzazione.

Ovviamente solo il tempo potrà essere testimone della riuscita dell’ambiziosa operazione che trova, comunque, la sua genesi in un’idea unitaria dell’azione di controllo, motivata dall’intento di rendere la stessa più efficace e meno invasiva.

 

Si segnala che l’articolo è tratto da “La circolare di lavoro e previdenza“.